一 环境问题的经济根源及其法律对策的理论分析

  市场和政府是配置资源的两种基本方式。在市场经济条件下,市场在资源配置中发挥基础性作用,市场主体以追求最大利润为目标,市场的功能在于通过商品、劳务、要素等的供求变化决定价格,使价格反映资源的稀缺性和利益的大小,进而影响市场主体的生产营销活动。同时,由于竞争,其商品或劳务质优价廉的市场主体将获得较大利益,反之获利就少,甚至破产。可见,价格和竞争机制推动着资源配置的最优化。在西方经济学中,市场被称为“看不见的手”,它通过价值规律指挥着经济高效运行。然而,市场也有其自身的缺点和消极方面,存在某些“失灵”的领域。在这些市场“失灵”的领域,需要政府这只“看得见的手”通过经济法规等发挥作用,主要表现为制止垄断、维护公平的竞争秩序,保护消费者、劳动者的合法权益,实施税收,调节收入以及保护环境资源等。因此从经济学观点看,市场经济不过是由民间通过市场自由交易实现一般性的“私人物品”(private goods)的有效率生产,而由政府负责环境、国防、 公安、 公平正义等“公共物品”(publicgoods)的供给的制度(注:樊刚:“作为公共机构的政府职能”, 载《市场逻辑与国家观念》,生活·读书·新知三联书店1995年版,第11—13页。)。

  环境问题的重要特点,在于其“外部不经济性”,即市场主体行为对环境资源的不利影响由该行为主体以外的第三方-他人或后代人-承担。在海洋鱼类、公共牧场以及空气、水等共有资源、公共物品方面,“外部不经济性”表现得非常明显:如果市场主体均可以任意、无偿、无限制地开发、利用共有资源或向环境排放污染物,则从短期来看,每个市场主体都可以不断地从其过度开发、利用环境资源或排污行为中获得全部正效益,而由此产生的负效益则分摊给其他的开发、利用者以及后来者。这样,在获利动机的驱使下,每个市场主体都会无节制地开发、利用环境资源,其结果,从长远来看,多个市场主体的共同行为必然导致环境资源的枯竭、污染、毁灭,对全体开发、利用者造成不可挽回的损害,这也就是人们所说的“共有物的悲剧”。

  显然,由于环境问题具有“外部不经济性”,使得市场主体在决定不同层次的生产、投资、消费等活动时,往往只从自己的角度考虑所面临的各种选择的成本和收益,而对经济活动中所需的环境要素(如空气、水、环境的纳污能力等)的投入和产出,特别是由此产生的广泛的社会后果(如对财产、人体健康、生产生活活动、环境舒适性以及环境美学价值的损害等),却没有或没有完全折合成与该市场主体有关的成本和收益,因而不能很好地影响其决策。而且,在竞争的压力下,市场主体即使意识到了其活动给社会造成的环境成本代价,只要其行为不受社会的严厉惩罚,也往往置之不理,而是将该环境成本转嫁给他人和未来。正因为过度开发利用自然资源的代价不是由开发利用者承担、污染环境的代价不是由污染者承担,他们就不愿花费大量钱财来保护自然资源、防治环境污染。由此,保护自然资源、防治环境污染也就成为市场经济的“盲区”,而“外部不经济性”则成为环境问题的重要经济根源。

  针对上述情形,联合国《21世纪议程》强调指出:“环境费用应该体现在生产者和消费者的决定上。现在的趋势是把环境作为‘免费品’,并把代价转嫁给社会的其他部分,转嫁给其他国家或未来几代人。这种趋势应该逆转”(注:《21世纪议程》,载《迈向21世纪-联合国环境与发展大会文献汇编》,中国环境科学出版社1992年版,第87页。)。因此,面对市场在环境资源领域的“失灵”,政府必须加以干预,采取有效措施保护环境资源,鼓励环境资源的有效利用,即通过促使外部不经济性的内部化,达到社会所期望的环境目标。这就是“经济发展靠市场,环境保护靠政府”的道理,也是解决环境问题、实现可持续发展的基本思路。至于环境问题中属于“政府失灵”的部分,如在政策(包括部门政策和综合性政策)制定过程中和建设项目决策过程中忽视正当的环境利益,则需要通过司法审查以及民主机制如投票选举、公众参与决策等加以纠正。

  为了实现环境问题外部不经济性的内部化而设计的环境政策与法律体系主要有三种类型:“直接控制型”、“间接调控型”和“自我调控型”。

  所谓“直接控制”,即制定和实施环境资源法律法规,包含环境预防法律制度、环境管制法律制度和环境侵权救济法律制度等部分,其主体是环境管制法律制度即“命令和控制”措施,同时也为经济计划、经济手段、宣传手段等措施提供法律框架和基本保障。就应用范围来看,该措施主要应用于污染控制,在自然资源管理中也有一定应用。其突出特点在于其技术性、严格性、强制性,即污染环境者或者开发利用自然资源者必须遵守有关法律法规,否则会经由司法或者行政管理程序而受到民事、行政乃至刑事制裁。美国是采用“直接控制”模式的典型国家,其“命令和控制”手段可以概括如下:确立法规标准-颁发许可证-监督实施-对违法者进行制裁。

  在经济计划方面,由于环境问题主要来源于经济活动,而各国政府-无论是在实行市场经济的国家还是在实行计划经济的国家-都对其本国的经济发展施加着巨大的影响,因此各国“政府在制定经济、社会、财政、能源、农业、交通、贸易及其他政策时,要将环境与发展问题作为一个整体来考虑”(注:《21世纪议程》,载《迈向21世纪-联合国环境与发展大会文献汇编》,中国环境科学出版社1992年版,第87页。),“不应当危害支持地球生命的自然系统:大气、水、土壤和生物”,“要求决策者在制定政策时必须确保经济增长绝对建立在它的生态基础上,确保这些基础受到保护和发展,以使其可以支持长期的增长”(注:世界环境与发展委员会编,《我们共同的未来》,世界知识出版社1989年版,第21页,第16—17页。)。而促使中央和地方政府的各种经济计划以及企业的生产计划同时反映生态环境的要求,是保护环境资源、实现可持续发展的重要工具。

  所谓“间接调控”即采用经济手段,其实质在于按照环境资源有偿使用和“污染者付费原则”,通过市场机制,使开发、利用、污染、破坏环境资源的生产者、消费者承担相应的经济代价,从而将环境成本纳入各级分析和决策过程,促使开发、利用、污染、破坏环境资源者从自身经济利益出发选择更加有利于环境资源的生产、经营和消费方式,同时也可以由此筹集一笔资金,由政府根据需要加以支配,以支持重点污染源的治理、区域环境的综合整治、污染防治基础设施的建设、救济某些环境受害者以及扶持对环境有益的清洁工艺技术的研究、开发、推广、应用等,改变无偿或者低价使用环境资源并将环境成本转嫁给社会、他人及子孙后代的传统作法,从而有利于经济、社会、环境与资源协调、持续、健康发展的政策目标的充分实现。

  从理论上看,“间接调控”的经济手段主要有征收环境费制度、环境税收制度、财政信贷刺激制度、排污权交易制度、环境标志制度、押金制度、执行鼓励金制度以及环境损害责任保险制度等,其中每一种手段、制度的设计功能通常为筹资、经济刺激或二者同时兼有。无论从理论还是实践来看,环境费以外的其他经济手段、经济制度都以经济刺激为主-表现为促进环境资源(包括环境纳污能力资源以及各种自然资源)的合理配置和利用效率的提高,促使污染者采取污染防治措施、采用有利于环境的清洁工艺技术从而实现环境外部不经济性的内部化等;环境费除具有筹资功能外,在收费标准足够高时则同时兼有筹资与经济刺激功能。

  环境费是指根据环境资源有偿使用原则和污染者付费原则,由国家这一所有者授权的代表机构向开发、利用环境资源的单位或个人依照其开发、利用量以及市场供求关系所征收的相当于其全部或部分价值的货币补偿,从整体上可以分为开发、利用自然资源的资源补偿费以及向环境中排放污染物、利用环境纳污能力资源的排污费两种。至于对集中处理的污染物依其性质和处理量收取的用户费,本质上是向处理者如污水处理厂、垃圾处理场交纳的服务费,不属于环境费范畴。

  环境税与环境费概念极易混淆,但二者迥然不同。环境税是国家为了保护环境资源而凭借其主权权力对一切开发、利用环境资源的单位和个人,按照其开发、利用、污染、破坏的程度进行征收,或对保护环境资源的单位和个人,按照其保护的程度进行减免的一个税种。其主要形式有燃料环境税如碳税、硫税、co[,2]税、so[,2]税,污染产品税如含cfc[,s]产品税,产品差别税如含铅/无铅汽油税, 开发利用自然资源行为调节税如土地增值税、矿产资源税、开发森林税以及对污染防治设施、污染防治技术的开发及推广项目等提供税收优惠等。

  进一步研究环境费与环境税的关系,可以发现二者是有本质区别但又可以并行不悖的概念:支付环境费是因为从国家取得了环境资源(包括环境纳污能力资源以及各种自然资源)的所有权,特别是使用权,它通过产品价格发生作用,可以发挥筹资、再分配和经济刺激功能。从法律关系的角度来看,它是有偿的、对价的,基本上属于民事法律关系;而缴纳或减免环境税则是国家对开发、利用、污染、破坏环境资源的行为进行调节的需要,它直接影响收入和营利,主要发挥经济刺激功能,即鼓励企业安装污染防治设施,发展清洁生产,实行综合利用,抑制对环境资源不利的经济活动,使遵守环境资源法的企业在经济上得到实惠等。环境税具有一般税收的无偿性、强制性和固定性特点,从法律关系上看属于行政法律关系。环境税具有专项税收性质,只能用于环境保护。作为国家专项税收,环境税原则上应当由税务机关征收,但考虑到其科学技术性等特点,由税务机关委托环保机关代为征收是必要的、可行的。

  财政补贴对环境资源的影响也很大。不适当的政策性补贴如因能源价格偏低而提供的补贴会导致浪费严重、利用效率低下,不利于技术进步,会加重环境资源的污染与破坏,因而背离了可持续发展。